Políticas Económicas Internacionales Estadounidenses e Integración Regional	| Volver al Newsletter |

* Por Richard Feinberg (1)

Señoras y Señores, es un gran placer para mí estar presente hoy con todos ustedes. He tenido el honor de venir varias veces de visita al país en el pasado. Soy muy consciente del papel fundamental que ustedes han desempeñado como institución de influencia y como ciudadanos líderes en la vibrante vida intelectual de Argentina.

Argentina nunca deja de fascinar. De hecho, cada vez que vengo, encuentro un país sorprendentemente nuevo. Si se incluyera la creatividad política en las cifras del PBI, Argentina estaría en lo más alto del ranking mundial.

La política exterior argentina ha cambiado sorprendentemente desde la época en que trabajé en la Casa Blanca. Asimismo, la política exterior estadounidense ha experimentado en algunas nuevas direcciones. En la década del ´90, Estados Unidos y Argentina mantenían excelentes relaciones que rindieron beneficios concretos para ambas naciones y para las relaciones interamericanas. Como estudiosos de la diplomacia de ambas naciones, observamos que las relaciones entre nuestros dos países han experimentado éxitos y fracasos. Podemos predecir ciertamente que en un futuro no tan distante ambas naciones volverán a disfrutar de relaciones amistosas y armoniosas.

Antes de comenzar a hablar sobre el tema de economía internacional, permítanme felicitar a Argentina por la maravillosa recuperación de la economía interna: cuatro años de fuerte expansión macroeconómica, con superávits fiscales primarios, superávits comerciales, superávits de operación y ampliación de las reservas internacionales. La aceleración de las exportaciones es particularmente sorprendente en una diversidad de productos y mercados cada vez más amplia. Como resultado de dicha expansión económica y de programas sociales dirigidos se ha reducido significativamente la pobreza y el desempleo; lo cual constituye un logro indudable.

Entonces, uno podría preguntarse ¿Argentina, debería preocuparse por nuevos acuerdos de comercio internacional? ¿Por qué Argentina no puede depender de las condiciones actuales de mercado, crecimiento global y sólidos mercados de bienes básicos? ¿Por qué para los exportadores, el actual y muy competitivo Peso no constituye suficiente incentivo? No es mi función sugerir direcciones para la política comercial argentina. Pero un reciente artículo de Federico Grillo publicado en el periódico comercial del Ministerio de Relaciones Exteriores informa que desde 1980 el aporte argentino al comercio mundial se ha estancado en 0,4%. Dado el tamaño y grado de desarrollo, la economía argentina continúa siendo relativamente cerrada. La contribución de las exportaciones a la actividad económica es inferior a su potencial.

La política oficial del actual gobierno argentino es integrar aún más la Nación a los mercados mundiales y negociar acuerdos para abrir los mercados a nivel bilateral, regional y mundial en la medida que dichos acuerdos sean simétricos, leales y justos. Y muy claramente, el Presidente Kirchner declaró el año pasado ante el Congreso Brasileño que “el único libre comercio que aceptamos es aquel que conlleve beneficios para todos sus participantes.”

Asimismo, el Presidente Kirchner ve el MERCOSUR no como un bloque cerrado sino más bien como un trampolín hacia la integración mundial. Nuevamente, en Brasilia, dijo: “Nuestro desafío, el de los países que constituimos el MERCOSUR, es competir en materia comercial y de inversiones con el resto del mundo, potenciando nuestros recursos y ganando competitividad y escala.”

El Apuro Mundial Por Negociar

Los Acuerdos de Libre Comercio (ALC) son en gran medida una tendencia mundial. En su última estimación, la OMC registró una cifra cercana a los 199 acuerdos. Todo comenzó con la Comunidad Europea, ese acuerdo histórico que se ha ampliado de 15 a 25 naciones y que constituye un modelo de integración regional cada vez más profunda, en tanto más países siguen golpeando la puerta de la UE.

En Asia, los ALC son un verdadero furor. Japón ha firmado un ALC con Singapur y está negociando con ASEAN y Australia. China tiene un ALC con Chile y se encuentra negociando en etapas, otro ALC con las Naciones del Sudeste Asiático miembros de la ASEAN. Adicionalmente, China ha propuesto acuerdos comerciales de cooperación con Japón y Corea del Sur y está negociando acuerdos con Australia y Nueva Zelanda. En el proceso de internacionalización, China ha expresado su interés en la liberación del comercio con India, Paquistán, Sudáfrica y los miembros del Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo.

Australia ha sido especialmente activa en la liberalización comercial. La economía australiana, rica en agricultura, carne y minerales, con anteriores lazos con Gran Bretaña, es comparada frecuentemente con Argentina, como Uds. Saben. Además de los ALC con Estados Unidos, Australia ha firmado acuerdos con Nueva Zelanda, Singapur y Tailandia y está negociando con la ASEAN, China, Japón y Chile.

En cuanto al hemisferio occidental, estoy seguro de que ustedes están al tanto de las políticas comerciales extremadamente activas de países como Méjico y Chile, cuyos ALC se extienden por las Américas y hasta Europa y Asia.

Los Diversos Propósitos de los ALC

¿Por qué existen tantos países con estructuras locales tan diferentes, grados tan dispares de desarrollo económico, posturas geopolíticas tan distintas, tratando de implementar políticas de liberalización comercial? ¿Por qué buscan concertar acuerdos bilaterales y regionales y no simplemente colocar todos sus huevos en la canasta mundial de la Ronda de Negociaciones de Doha?

Para los partícipes, los ALC pueden servir distintos propósitos.

Obviamente, los ALC abarcadores reducen las barreras arancelarias y no arancelarias en bienes y servicios, en manufacturas y agricultura y facilitan el acceso al mercado. Cuando los ALC incluyen estrictos mecanismos de solución de controversias pueden proteger contra el proteccionismo.

Si bien los signatarios no son los únicos afectados; por su naturaleza, los ALC son acuerdos preferenciales. Los países que no participan de la mesa de negociaciones reciben efectos adversos; sus exportaciones resultan menos competitivas y se ve amenazada su participación en el mercado y los márgenes de ganancias.

Por lo tanto, una razón para jugar el partido ALC es defensiva: los que se quedan a un costado arriesgan perder una ventaja comparativa.

Con demasiada frecuencia, los debates en Washington, y sospecho que también en Buenos Aires, asumen que nos damos el lujo de establecer nuestras propias condiciones, de debatir cuidadosamente todas las opciones y que el resto del mundo esperará. Pero el resto del mundo no espera. Los negociadores comerciales trabajan fuera de hora en todo el mundo y los líderes políticos firman nuevos acuerdos cada mes.

Existe otra poderosa razón detrás de la marcha hacia los ALC; a saber, la promoción de la inversión. A los inversores ? locales e internacionales ? les agradan los ALC por varios buenos motivos. En primer lugar, muchos ALC incluyen importantes medidas de protección para los inversores con respecto al tratamiento nacional, repatriación de ganancias, expropiación y arbitraje, y protección de la propiedad intelectual.

Del mismo modo que los ALC son valiosos para los inversores, estos acuerdos y los complementarios pueden referirse a la ejecución de las leyes en materia comercial. Para los inversores, los textos escritos son tan buenos como los sistemas judiciales y legales que los implementan. La justicia honesta, equitativa y rápida que asegura un campo de juego nivelado, constituye una parte muy importante para un buen clima de inversión.

Tal vez, lo más relevante sea que un ALC es la señal de una sociedad firmemente comprometida con la integración comercial y el cumplimiento de las reglas del juego. Los ALC son garantía de un ambiente relativamente estable y predecible en materia de políticas. Una gran cantidad de decisiones de inversión depende de esta variable fundamental constituida por las políticas.

Cuando el ambiente es inestable en materia de políticas, si es que los inversores avanzan, demandarán una prima sobre los retornos. Esto significa que el comportamiento errático en materia de políticas reduce los niveles de inversión, acorta el horizonte de inversión y aumenta los márgenes anticipados de ganancias. Sin dudas, algo verdaderamente opuesto a la intención de los formuladores de políticas.

De allí que en las economías que han experimentado giros marcados en cuestiones de políticas y performance macroeconómica, los ALC pueden resultar especialmente valiosos. Para los inversores cautelosos, los ALC señalan una determinación de mantener el curso de las políticas, una nueva madurez y un socio confiable. Los ALC equivalen a una política de reaseguro no específica. De hecho, un ALC sólido puede permitir a los inversores aceptar márgenes de utilidades relativamente menores, puntos básicos algo inferiores.

De modo que los ALC sirven diversos propósitos, ofensivos y defensivos - acceso al mercado más fácil y seguro, promoción de inversión y un marco de políticas más estable.

Estrategias de Competitividad Nacional

En un sentido aún más amplio, para muchos partícipes, los ALC son parte de estrategias mayores de competitividad nacional.

Dos ejemplos ilustrativos, en ambos extremos del espectro del desarrollo son la agenda pro-CAFTA de Nicaragua y el programa “Chile Compite” de Chile.

Cuando el Congreso nicaragüense sancionó la legislación que implementaba el Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos y América Central (CAFTA), colocó el acuerdo comercial en un marco mucho más amplio. Los legisladores anexaron una “Agenda Complementaria” destinada a permitir que la economía nicaragüense se beneficiara por completo de la apertura del mercado internacional. La agenda complementaria trata una amplia diversidad de medidas de competitividad nacional tendiente a aumentar la eficiencia de los mercados, la eficacia del gobierno y a distribuir los beneficios en forma más generalizada.

Las medidas correctivas del mercado incluyen una ley de competencia cuyo objetivo es proteger a la pequeña empresa, conferir títulos de propiedad sobre las tierras para asegurar los derechos de propiedad de los pequeños terratenientes, e instituciones más sólidas destinadas a promover las normas internacionales de certificación agrícola. Los objetivos de modernización del Estado incluyen un registro de propiedad inmueble on-line, sistemas de información para pequeñas empresas, recursos presupuestarios para Ministerio de Trabajo, facilidades aduaneras y mecanismos alternativos de resolución de controversias. Con el fin de promover mayor participación en las oportunidades de comercialización del CAFTA, el Congreso nicaragüense propuso nuevos sistemas viales rurales y transferencia de tecnología hacia la pequeña empresa.

En el otro extremo del espectro del desarrollo, el gobierno de Michelle Bachelet se ha comprometido con “Chile Compite”, un programa de competitividad abarcador adecuado para el grado de desarrollo nacional de Chile y sus ya numerosos acuerdos de libre comercio.

Las medidas de eficiencia del mercado incluyen el fortalecimiento del régimen de competencia nacional, reformas en el mercado financiero para estimular el capital de riesgo y promover la apertura de mercados a través de acuerdos de liberación del comercio bilateral entre China y Colombia, entre otros. El objetivo de la creación del Fondo Nacional de Innovación será la innovación tecnológica además de los recursos para convenios entre universidades y empresas privadas y ventajas impositivas para la investigación y el desarrollo empresario. Las medidas de modernización del Estado abarcan programas adicionales de transparencia y anti-corrupción. Los ahorros fiscales proyectados están siendo utilizados para ampliar el Fondo de Estabilización Social de modo de mejorar los servicios sociales y reducir la pobreza aún más. Todas estas propuestas de reforma están destinadas a promover la inversión, y a acelerar la capacidad de las empresas para competir en los mercados regionales y mundiales.

De modo que los ALC, si bien son importantes para abrir mercados, promover la inversión y estabilizar el marco regulatorio, pueden constituir tan sólo una parte de una activa política de competitividad nacional.

Mayor Integración

Los arreglos de integración pueden presentarse en diversas formas, que oscilan entre simples acuerdos de comercio e inversión y esquemas más ambiciosos de integración más profunda. Esta es la intención del MERCOSUR. En Europa, los esfuerzos de integración comenzaron modestamente para luego ser cada vez más ambiciosos con el transcurso del tiempo. De modo similar, el NAFTA conlleva la promesa de fortalecer la integración. Existen propuestas para regular los movimientos de mano de obra de América del Norte, integrar mejor los mercados energéticos, fortalecer la infraestructura del transporte y aumentar los intercambios entre instituciones educativas. Mientras tanto, el NAFTA ha logrado profundizar la integración del mercado, un auge de inversiones transfronterizas, sincronización de la política monetaria y convergencia macroeconómica.

Contrario a las creencias populares, el CAFTA incluye un amplio componente de asistencia extranjera. En América Central, el Banco Mundial y el Banco de Desarrollo Interamericano financian estrategias de competitividad nacional. Con USAID, los proveedores de fondos tienen múltiples proyectos para asistir a los agricultores pobres y pequeños empresarios de modo que puedan beneficiarse de las oportunidades ofrecidas por mercados regionales de mayor apertura. Algunos programas están dirigidos específicamente a sectores que enfrentarán los ajustes más estrictos. En total, los proveedores de fondos han destinado 5.000 millones de dólares estadounidenses durante 5 años para implementar el CAFTA para la mayoría de los centroamericanos.

De modo que los ALC pueden promover la competitividad nacional acompañado de paquetes de fuerte asistencia económica. Las agendas respectivas pueden profundizarse con el tiempo.

Debates Internos

¿Pero cuál es el futuro de la política comercial estadounidense? Cabe destacar que en el juego de los ALC, Washington no ha sido líder sino más bien seguidor. En Europa y África, la Unión Europea ha sido más activa. En Asia, China y Australia son líderes. En todos los casos en los que Estados Unidos ha buscado acuerdos, ha sido la otra parte - ya sea Méjico, Chile, los países del CAFTA, Australia, Singapur, Corea del Sur, Jordania, Marruecos, Bahrein - los que se han acercado a Estados Unidos. Frecuentemente, Estados Unidos, caracterizado por marcadas divisiones internas con respecto a la política comercial, ha sido un socio reticente.

A la fecha, los negociadores estadounidenses han concluido acuerdos de libre comercio con Colombia, Perú y Panamá, y se encuentran negociando con Corea del Sur. Si bien no sabemos si el Congreso estadounidense ratificará dichos acuerdos, la administración de Bush utilizó considerable capital político para garantizar la aprobación del CAFTA y podría ser renuente a volver a presionar a los conciudadanos Republicanos dada su debilitada posición política. Los Demócratas, ahora mayoría, pueden no ser partidarios de revertir su postura anti-CAFTA.

El actual impasse político en Washington tiene profundas raíces. Los funcionarios estadounidenses no han implementado una red de seguridad lo suficientemente fuerte para los ciudadanos que temen convertirse en perdedores dentro del juego de la globalización. El aumento de las desigualdades entre el ingreso y la riqueza son atribuidos, en gran medida y sin fundamento, al comercio internacional. El Congreso de Estados Unidos ha mostrado demasiada disposición a otorgar subsidios masivos a los productores agropecuarios estadounidenses ? al mismo tiempo que el gobierno presiona en Ginebra por la reducción de subsidios. Desafortunadamente, el consenso bipartidario detrás de la liberación del comercio ha sufrido desgaste.

MERCOSUR también enfrenta incertidumbres. Bajo el liderazgo de Brasil, los negociadores del MERCOSUR luchan por concluir acuerdos. La cantidad de acuerdos recientes no es tranquilizadora. Las negociaciones del MERCOSUR con Chile y otras Naciones Andinas no han alcanzado la membresía plena. El MERCOSUR no ha podido finalizar las negociaciones con la Unión Europea ni Estados Unidos y por cierto, la Ronda Doha de Desarrollo está estancada. En síntesis, el MERCOSUR lucha a nivel bilateral, regional y mundial. La sorprendente admisión de Venezuela como miembro pleno sólo nubla aún más el panorama.

Inevitablemente, los acuerdos comerciales perjudican determinados intereses creados. Como admitiera el Presidente Kirchner el pasado mes de julio en Asunción, la integración regional ha sufrido: “Esto se debe a sectores internos de cada una de nuestras naciones con una visión restrictiva de lo que significa la integración, para que ciertos intereses puedan perdurar y seguir sosteniéndose a costa de los sufrimientos de nuestras propias regiones y nuestros propios pueblos.”

No obstante, el mundo no esperará a Washington ni a Brasilia. China seguirá con sus enérgicas políticas comerciales. Australia seguirá; la UE también. Chile y Méjico seguirán. Los que esperan al costado sufrirán la competencia desigual.

Cooperación Diplomática

Finalmente, en el siglo XXI, los acuerdos de libre comercio abarcan más que la eficiencia económica, aún más que la competitividad económica. Los ALC son expresiones de una relación diplomática especialmente cercana. Los ALC constituyen una afirmación del entendimiento y compromiso entre los Estados miembro. Los ALC son una promesa de mayor integración en los próximos años. Un ALC pretende cooperación estratégica.

Por lo antedicho, podemos esperar que tanto Argentina como Estados Unidos aprovechen la oportunidad ofrecida por este período de sólida performance económica para reconstruir sus respectivos ámbitos internos en pro de mercados más abiertos. El comercio entre pueblos libres sigue siendo la base más sólida de prosperidad, amistad y paz para ambos.

 

 

(1) Profesor de la Facultad de Graduados en Relaciones Internacionales y Estudios del Pacífico Universidad de California, San Diego. Ex presidente del Inter-American Dialogue, ex Asistente Especial del Presidente Clinton para Asuntos de Seguridad Nacional y ex Director Senior de la Oficina de Asuntos Interamericanos del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca.