Argentina y Estados Unidos: ¿hay luz al final del túnel?
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* Por Julio Burdman (1)
1. La construcción del túnel
Entre la dimensión bilateral y el contexto global, buena parte de las transformaciones en las relaciones argentino-norteamericanas en el nuevo siglo comienzan con la crisis económico-política, el default y el colapso de la convertibilidad del peso en 2001. A partir de ese momento, la agenda económica bilateral se restringe drásticamente. La tormenta argentina trajo consigo una serie concatenada de rupturas contractuales en la deuda pública, la rentabilidad de las inversiones norteamericanas, las concesiones de servicios públicos y los créditos de los organismos multilaterales, entre otros conflictos de intereses que pasan a ocupar el centro político de las negociaciones.
Fatalmente, el derrumbe argentino ocurría sólo 100 días después del 11 de septiembre de 2001, punto de inflexión en el enfoque y los objetivos de la política exterior norteamericana tras la década del globalismo liberal. El gobierno de George W. Bush declarará a su país en situación de guerra y, a partir de ella, la agenda política del Departamento de Estado reorganiza sus prioridades estratégicas. Rescatar países latinoamericanos en problemas financieros, y a sus acreedores diseminados por el mundo, ya no estaba entre ellas.
Ambos, el 11 de septiembre y el colapso argentino, se asociaron para convertirse en modelos de lo que Theodore Moran llamó el “brave new world” (2). La globalización se había vuelto insegura. En la intersección del desenganche bilateral y la nueva política de seguridad norteamericana está la exclusión de la Argentina del programa de dispensa de visas (Visa Waiver Program) en febrero de 2002 (3). Comenzaba el desmonte de una relación que supo ser “carnal” y que oscilaría, a partir de ese momento, entre la cooperación y la desconfianza.
En América Latina, la inseguridad de la globalización parecía terminar en una respuesta: el triunfo electoral de los detractores del ‘neoliberalismo’ y, en los países más pobres, el ascenso de los ‘neopopulistas’ –otro término impreciso- que agitaban el rechazo a Washington. Respecto de las expectativas de los años noventa, al sur del Canal de Panamá se estaba cada vez más lejos de Estados Unidos. A pesar de los avances en materia de acuerdos comerciales preferenciales con “socios seleccionados” en 2006, el MERCOSUR, un bloque que por definición excluye la influencia estratégica de Washington, a pesar de sus problemas se expande en el Sur, con la Comunidad Sudamérica de Naciones como meta. No pocos atribuyen el desencuentro a errores cometidos en la Casa Blanca. De hecho, Barack Obama recientemente calificó a la política latinoamericana de Bush de “negligente” y “desorientada”.
En el menú latinoamericano de los países económicamente integrados a Estados Unidos (México y los estados centroamericanos en el CAFTA), los socios seleccionados del Sur (Chile, Colombia, Perú, Uruguay), el aliado con proyecto de desarrollo autónomo (Brasil) y los “neopopulistas” impredecibles (Venezuela, Bolivia, Ecuador), el caso de Argentina parece inclasificable. Esto no es atribuible, sin embargo, a excentricidades del gobierno del Presidente Kirchner. La oscilante posición argentina parece ser, en buena medida, el resultado de una política exterior que administra sus recursos diplomáticos en un contexto de fuertes restricciones, consecuencia no superada del default de deuda externa más grande de la historia. Y que, por momentos, los administra en forma bastante heterodoxa.
2. La decisión y su cerco
El gobierno de Kirchner, por convencimiento, toma una decisión schmittiana respecto de la reestructuración de la deuda, dejando afuera a quienes no la aceptan (holdouts), al FMI que pide por ellos, al Club de París que pide por ambos, mientras en el CIADI se acumuló el récord histórico de reclamos por rentabilidad de inversiones extranjeras, en su mayor parte por pesificación de contratos o activos. Todo ello aísla financieramente a la Argentina allí donde intervienen los Estados extranjeros: no puede emitir deuda bajo la ley norteamericana –la que se coloca en los mercados internacionales de capitales-, ni las inversiones extranjeras directas pueden aspirar a contar con garantías de riesgo en los que, en última instancia, intervienen las agencias estatales. Ni tampoco quiere pedir a los organismos multilaterales de crédito, porque sabe lo que ello conlleva. Aún con superávit y atravesando una bonanza espectacular, el gobierno argentino tiene necesidades de financiamiento, como todo Estado nacional del mundo. Pero no puede recurrir más que a los mercados locales y a los bancos venezolanos. Que, a su vez, realizan buenos negocios revendiendo los bonos argentinos a su población.
Venezuela, entonces, es irremplazable en estas circunstancias. Lo que se ve potenciado en un mundo que ha revalorizado los recursos y capacidades de producción energética. Kirchner, proveniente de una provincia petrolera, conoce este tema.
Este cerco llevó a la Argentina a una suerte de equilibrio estructural en sus opciones internacionales. Tal vez Kirchner hubiera querido, si no le hubiera tocado el papel de Presidente post-default, ser un buen amigo de los países desarrollados. Pero el destino había preparado para él otro guión: vociferar el juego del gallina de la deuda, respaldarse en la familia latinoamericana y pichulear oportunidades de aumentar los ingresos del Tesoro por fuera del sistema financiero global.
Es así como, en términos de política exterior, el desmonte de su apuesta estratégica por Estados Unidos en los noventa, reforzó sistémicamente su otra alianza internacional, la que mantenía con Brasil en el marco del MERCOSUR. Este nuevo relacionamiento con Buenos Aires le permite a Brasil moverse con mayor comodidad en el juego regional en el primer lustro del siglo. E invariablemente, mantener un vínculo con Venezuela que excede la agenda económica y adquiere connotaciones políticas.
3. ¿Una nueva oportunidad?
En estos cuatro años, el gobierno de Kirchner ha tratado de mantener las mejores relaciones posibles con Estados Unidos, pero siempre dentro de la zona de exclusión delimitada por el cerco de restricciones financieras (ello incluye al irremplazable Chávez). Las relaciones políticas son muy buenas y la cooperación en temas de seguridad, terrorismo y gobernabilidad regional es óptima. Los Estados Unidos de Bush son un país en guerra que percibe que su mayor amenaza está en Irán. Que sea Argentina, con su estigma de neutralidad em la II Guerra, albergue de jerarcas nazis, violaciones a los derechos humanos, amistad con las dictaduras del mundo e impunidad frente al terrorismo, el país que desafía a Irán en la causa AMIA, tiene un significado profundo y sin precedentes en su historia. En otros temas de la agenda que hoy importa a los Estados Unidos (Triple Frontera, narcotráfico, interlocución con todos los actores en Bolivia), Argentina es un país que coopera. Espera, sin embargo, que Estados Unidos interceda en sus aspiraciones a volver a la finanzas internacionales sin tener que alterar su decisión schmittiana. Sabe que Estados Unidos es la única potencia del mundo que puede romper los cercos financieros de sus aliados por razones políticas; lo hizo, por ejemplo, en Turquía y Pakistán. Pero en este caso, Washington no puede hacer milagros que determinen un giro profundo en el clima de negocios y multipliquen los volúmenes de inversión. Argentina, por otra parte, no adquirió la relevancia estratégica de estos dos países. Ni siquiera con la colaboración del Ejecutivo con la Justicia en la causa AMIA. Este es un motivo de frustración para Kirchner.
Sin embargo, a partir de enero de 2007, una serie de señales desde Washington dieron a entender que se estaba frente a un nuevo tiempo de cambios. Llegaron en febrero tres importantes funcionarios norteamericanos a la Argentina -el US Attorney General Alberto Gonzáles, el secretario de Asuntos Políticos, Nicholas Burns, y el subsecretario de Asuntos del Hemisferio Occidental, Thomas Shannon-, de gira por la región preparando la visita de Bush por varios países –no la Argentina. El Los Angeles Times, uno de los dos diarios norteamericanos con mejor cobertura de temas latinoamericanos, anunció que 2007 sería el “year of engagement with Latin America”. Sin embargo, la mayoría de las iniciativas que Bush cristalizó fueron temas que ya estaban en marcha, como el relanzamiento del Plan Colombia, las conversaciones con Uruguay, los convenios sobre SIDA. Aún en el paso más significativo y prometedor, el proyecto de producción coordinada de etanol con Brasil, parece preliminar. Lo significativo fue la visita en sí, y el clima de reactivación de la agenda política. Y lo que pareciera ser una visión más ‘concertada’ –vale decir, incluyendo a más países- del diálogo político de Washington con la región.
La primera señal desde Washington comienza el 5 de enero de este año, con el nombramiento de John Negroponte (4) como número dos del Departamento de Estado norteamericano, solo por debajo de Condoleezza Rice, coincide con el diseño rápido de una profusa agenda de visitas de alto nivel. Todo lo cual se produce en el contexto amplio de la opinión, cada vez más extendida en medios académicos y gubernamentales de Washington, de que dos regiones del mundo, África Subsahariana y América Latina, fueron desatendidas por Estados Unidos durante los tiempos bushianos de la Guerra contra el Terrorismo, produciendo como resultado una creciente influencia de la agenda pragmática de China (y, en el caso de África, también de la India) en áreas estratégicas de ambas regiones. Desde el punto de vista de los funcionarios del Departamento de Estado, que pueden tener sus voces discordantes respecto de América Latina -analistas de política interna norteamericana siempre advirtieron sobre diferencias entre Rice y Negroponte-, lo que sucede por estos días responde a la necesidad de actualizar algunos términos de la agenda de relacionamiento y cooperación en la región, y particularmente en América del Sur. La agenda del libre comercio perdió fuerza en la relación con los países del MERCOSUR (con el estancamiento del proyecto ALCA en su formato original y la consolidación, a los tumbos pero consolidación al fin, del espacio regional ampliado del MERCOSUR). Y el MERCOSUR, como pudo verse a partir de la llegada de Venezuela en las reuniones del Consejo del Mercado Común en Córdoba (julio de 2006) y Río de Janeiro (enero de 2007), verdaderas cumbres presidenciales, se transforma en un espacio de política sudamericana / latinoamericana.
En estas reuniones, no sólo participaron Presidentes y Representantes de todos los países sudamericanos, más algunos de Centroamérica y el Caribe, sino que se han firmado documentos de cooperación de alcance continental. Esto, más allá de la importancia vinculante de las reuniones y sus resultados, tiene un significado político. El distante MERCOSUR se está ampliando, seguirá ampliándose, y la Comunidad Sudamericana de Naciones, como decíamos antes, no es sino la meta de ese proceso de ampliación. La agenda comercial, muy dinámica en 2006 en el plano de relaciones bilaterales preferenciales (Colombia, Perú, Uruguay), ya no en un eje común de integración, y como tal, sigue siendo más un tema del Departamento de Comercio y el USTR que del Departamento de Estado. La actualización de la agenda política es necesaria para compensar las limitaciones de la agenda económica.
Uno de los objetivos del “year of engagement” es contrapesar el innegable espacio ganado por Chávez, quien ha instalado un liderazgo social de apelación latinoamericanista que supera aún las dudas cada día más extendidas sobre sus credenciales democráticas. En América Latina, especialmente en el Sur, existe hoy una conciencia de espíritu regional que es indisociable de Chávez; por eso, en ocasión de la visita de Bush, probablemente, las columnas editoriales de los dos diarios norteamericanos que mayor cobertura realizan sobre la política de Washington hacia América Latina (5), coincidieron en destacar que es “un poco tarde ya” para recuperar ese terreno perdido. Si así fuera, ¿por qué ahora?
Partiendo del supuesto de que en Estados Unidos, sobre todo desde los temblores de un México con dos Presidentes, existe una genuina demanda en ámbitos políticos y académicos sobre la necesidad de compensar la ignorancia de América Latina durante una administración Bush que ha concentrado todas sus energías en Irak y la guerra al terrorismo, no parece que este Bush con una popularidad de 28% (CBS Poll de febrero-marzo) y con una categoría de lame duck tan pronunciada que no tiene ninguna incidencia sobre la selección interna de la candidatura presidencial 2008 del Partido Republicano (su vicepresidente, Cheney, no podría ni osar presentarse, y las chances de Condoleezza Rice decaen por el solo hecho de pertenecer a la administración que fracasó en Irak) tuviera tantas probabilidades de lograr resultados.
Es, también, un Presidente cuya Trade Promotion Authority se vence en julio de este año. Y con dudosas probabilidades de lograr una extensión, dado el avance de las posiciones proteccionistas en el Congreso surgido de las últimas elecciones de medio término.
Sin embargo, es precisamente por eso que Bush se ve obligado a preparar este viaje: la presente línea de análisis del Departamento de Estado sostiene que si el Presidente Bush no amplía su agenda sobre América Latina, el distanciamiento respecto de Washington y el avance de todo aquello que la Casa Blanca percibe como amenaza se agravará durante este último año de excepcional debilidad. A partir del anuncio de la “vía al socialismo” anunciada en enero por Chávez y Correa en ocasión de la asunción de sus respectivos mandatos presidenciales, y la profundización del giro político en Bolivia, sumado a la presencia imprevista del mandatario persa Mahmoud Ahmadinejad, pusieron en marcha la ampliación de la agenda.
4. La nueva oportunidad, ¿ beneficia a la Argentina?
Bush no incluyó a la Argentina en su agenda de marzo, reservada exclusivamente a países amigos con relaciones preferenciales -y Argentina no integra esa lista-, y mantuvo dos reuniones con Lula para debatir proyectos sobre biocombustibles sin la presencia argentina –que si bien no tiene gran producción de biocombustibles como estos dos países, podría ser un aliado natural. Aún así, a pesar del carácter preferencial de la gira presidencial, una tendencia que surge de la “nueva agenda” es que la diplomacia de Washington está expresamente orientada a trabajar con diferentes países sudamericanos (Chile, Colombia, Perú, Brasil, Argentina) sobre sus preocupaciones. Si alguna vez existió en la política exterior norteamericana la implementación de la teoría de los países pívot –hay quienes dudan de si no fue más que una construcción académica-, por lo menos en América Latina de 2007 ésta ya no tiene espacio. En el ámbito sudamericano, claramente no hay un interlocutor único con el cual Washington pueda compartir sus preocupaciones por la radicalización y las amenazas a la gobernabilidad.
Se destaca, como veíamos, la cuestión de Irán: la presencia en febrero de los funcionarios del Departamento de Estado en la AMIA, sin que mediara siquiera un aniversario conmemorativo, es una señal clara de la relevancia que este caso adquiere en función de la dinámica del Golfo, y de la identificación de la Triple Frontera como zona de actividades terroristas. La que, tras la presencia de Chávez en Ferro, una declaración –poco feliz como el acto- de Burns compensó.
Sin embargo, desde el punto de vista de la reducida agenda económica, para la Argentina los réditos de una sólida relación con Estados Unidos se verán en el largo plazo, siendo el objetivo clave la posibilidad de capturar más inversiones. Argentina sabe que necesita ayuda política de Washington para crear las condiciones institucionales que en los próximos años le permitirían salir de la enorme brecha creada con el mundo por la crisis. Aquí hablamos no solamente de una participación –aunque sea mucho más restringida que en el pasado- en el mercado internacional de capitales, sino también de los mecanismos de garantía para la llegada de inversión extranjera directa, canal que hoy está asfixiado por la evaluación negativa del país que realizan organismos internacionales sobre los que Washington tiene influencia. El camino apenas comienza.
Notas al pie del artículo:
(1) Director de la Carrera de Relaciones Internacionales de la Universidad de Belgrano.
(2) Moran, Theodore, Editor (2003). International Political Risk Management: The Brave New World. The World Bank - MIGA.
(3) El VWP exige, entre otras condiciones, una tasa de rechazo menor al 3% en la gestión de visas turísticas, previo al otorgamiento de dicho status. Sin embargo, hay un componente político en ello, porque la flexibilidad en la extensión de visas está informada por los análisis sobre el «ambiente político» local, que realiza el Departamento de Estado. En el caso de Argentina, se la excluye a partir del aumento de ingresantes argentinos en enero de 2002. Se aplicó la misma medida a Uruguay en 2003 y, desde entonces, ningún país latinoamericano participa en el VWP. Los 27 países que disfrutan de este privilegio son desarrollados o de alto ingreso per cápita: 22 países europeos, más Japón, Brunei, Singapur, Australia y Nueva Zelanda.
(4) Negroponte, aunque más se lo recuerde por su actuación reciente como halcón en Irak, es un latinoamericanista. Fue embajador en Honduras entre 1981 y 1985, cuando la política de Reagan era promover activamente la “contención” de la influencia sandinista en el resto de América Central. Volvió a Washington a desempeñar un cargo para regresar al servicio exterior cuatro años después, en 1989 y hasta 1993, siendo México su nuevo destino como embajador. Coincidiendo con el proceso de puesta en marcha del NAFTA, nada menos. También, como asesor de seguridad nacional, participó activamente en el desplazamiento del poder y posterior enjuiciamiento del panameño Noriega. Habla español –de hecho, después de México fue a Filipinas- y dos de sus cinco hijos adoptivos son latinoamericanos.
(5) « Latin America wary of new U.S. attention », por Patrick McDonnell, Los Angeles Times (12/02/07) y « Bush's lame-duck visit too late? » por Andrés Oppenheimer, The Miami Herald (11/02/07).
